山西财政资金如何“四两拨千斤” 把“紧日子”过成“好日子”

来源:山西日报 作者: 2017-02-03 09:22:53

    捏捏财政“钱袋子”,市县长们一定会觉得“手头太紧”。可以肯定,伴随经济下行压力持续和财政收入放缓,这种缺钱的感觉将会成为一种新常态。

    新的一年,民生、基建、产业……到处需要大投入,可不能光靠省吃俭用。有没有一种法子,让财政“借鸡下蛋”,少花一些钱,多办一些事,甚至办得更好?

    政府工作报告已给出答案——要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用。

    1月12日,省财政以产业基金方式“示范”了一次。当天,山西供给侧改革发展基金第一批投资项目在太原签约。基金管理方——山西清洁投资与潞安集团、晋煤集团、孝义市政府共签下总额超过220亿元的项目。此次合作,省财政出一部分资金引导,聚集产业资本和金融资本共同组建母基金、子基金,然后投入转型项目。经过运作,财政资金用法改变了:从直投一个两个项目,变成投给基金,再由基金、甚至是基金的“儿子”(子基金)投给更多项目。

    这就是“四两拨千斤”。

    新形势下,这一提法蕴含深意。各级财政要想把“紧日子”过成“好日子”,这是必修的“内功心法”。

    财政处在“紧日子”,发展资金何处来

    财政,庶政之母,邦国之本。全面实施转型综改、创新驱动战略,全力促进经济稳中向好、民生不断改善、社会和谐稳定,逐步实现山西振兴崛起,都离不开财政支持。

    今年“两会”提出地区生产总值增长5.5%左右。经济要想稳步向好朝前跑,关键在驱动。盘点拉动经济的“三驾马车”:消费,需求相对不足且外流严重,对经济增长贡献率远低于全国;出口,山西外贸仅占全国0.4%,拉动增长的能力不强;固定资产投资,预计2016年增长1%左右,低于预期11个百分点,对经济发展的乘数效应、结构效应不明显。综合比较下来,山西要发展,必须让投资“马车”跑得更快、更精准、更有效。

    2017年,围绕新一代信息技术产业、装备制造业、新兴潜力产业、文化旅游业发展以及新旧动能转换,我省进行了一系列布局。尤其是战略性新兴产业,承载转型希望,蓄势待发。

    在此背景下,“筹钱”成为当前最紧要的大事。

    但回头看财力,不容乐观。

    2016年,全省一般公共预算收入完成1557亿元,下降5.2%,减收85.2亿元。虽然好于下降7%的预期,但该指标已连续两年出现负增长。2017年,一般公共预算收入的预期目标是由负转平。这些说明,在实体经济依然困难、财政增收因素不多的情况下,财力下降是必须面对的现实。再看看2016年财政支出数据,全省一般公共预算支出累计3441.7亿元,仅民生就占到82.5%。财政保基本、保战略,不得不过“紧日子”。

    这就是我们面临的矛盾:如果财政困难,很难支撑经济发展;经济发展慢,财政又会更困难。

    靠财政资金直接投入产业,越来越投不动了;政府大量举债,路子走不通了。中央经济工作会议提出,货币政策要保持稳健中性。考虑抑制资产泡沫、防风险、去杠杆,大规模宽松不具备可能性。那么,发展资金从何处来?

    答案是:落实好积极有效的财政政策,以“四两拨千斤”。

    “从全国来看,财政支持实体经济呈现两大趋势。”省财政厅地方金融处处长常锦全说,一是“财政政策金融化”,即财政资金与PPP、股权投资基金、政策性保险、融资担保、风险补偿等金融工具紧密结合,以积极有效的财政政策,去挖掘稳健中性货币政策的潜力。二是“财政资金杠杆化”,即充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府作用,财政资金逐步从竞争性领域退出,转变投入方式、发挥杠杆作用,提高使用效率和效益,引导充裕的民间资本流向新的投资热点。

    政府引导基金、PPP两大工具,尚需激发潜力

    “四两拨千斤”,究竟怎么“拨”?

    观察近几年各地实践,政府引导基金、政府和社会资本合作(PPP)两大模式,正成为财政资金增加有效投资的发力支点。常锦全认为,这两个支点正好对应了山西实体经济需要强化的两个方面——战略性新兴产业投资、基础设施投资,对促进民间投资、补齐发展短板意义重大。

    政府引导基金主要是由财政出资引导,设立产业母基金,然后再下设若干子基金,多轮引导募集社会资金,通过市场化运作和科学管理,投入符合转型方向的产业,如大数据、节能环保、文化旅游、新能源等。引导基金的好处是,转化社会资金,放大效应强,且分散投资,循环使用。过去1亿元财政资金只能办1亿元事,现在通过基金引导,可能办10亿元事。

    PPP则是政府和私营企业、民间资本合作,是基础设施、公共服务领域的一种项目运作模式,有利于撬动社会资本投入,为基础设施公共服务“加油”。

    近年来,伴随国家政策的推动,无论是政府引导基金还是PPP,都迎来爆发式增长。

    国家公布的PPP入库项目最新数据显示:内蒙古有809个项目,规模6829亿元;河南有746个项目,规模达8795亿元;湖南有305个项目,规模5000亿元;安徽有164个项目,规模1999亿元。而山西仅有40个项目,规模535亿元,发展空间巨大。

    值得注意的是,PPP推广规模较大的省份,GDP增速也较快。以贵州为例,就有1746个入库项目、1.5万亿元规模,拉动该省2016年GDP增速预计10.5%。省财政厅地方金融处副处长陶克认为,这一现象说明PPP对扩大有效投资有不可估量的潜力。

    相比PPP,我省在政府引导基金方面起步更早一些。早在2013年,省财政就出资1亿元,引导设立了山西中小企业创投基金。到去年12月底,省财政引导设立的基金共有11只,规模合计593亿元。基金支持方向涵盖了战略性新兴产业、装备制造、节能环保、文化旅游、农业、煤炭清洁利用、基础设施、中小企业创投等不同的产业和领域。

    但从规模、层次看,我省与兄弟省份存在不小差距。以湖北为例,该省财政出资400亿元,于2015年底设立了总规模2000亿元的长江经济带产业基金。该基金阵容强大,40家股东除部分省属企业外,均为大型银行、央企或知名民营投资机构。经过近一年的裂变式发展,长江经济带产业基金立项发起产业投资母基金37只,成为全国最大规模的地方产业基金。

    可以说,兄弟省份整合财政、金融资源,打造产业基金的气魄和视野,值得我们学习。

    破除观念和体制机制障碍,释放创新活力

    落实积极有效的财政政策,深化投融资体制改革,用好引导基金、PPP等工具,我省已开始发力。

    政府工作报告指出,2017年要发挥好政府投资的引导和带动作用,建立完善PPP有效推进机制,设立促进经济转型新动能投资基金。全省经济工作会议也已部署:要做大用好产业基金,整合现有政府投资基金,引导金融资本、社会资本投资我省重点发展的产业和领域。预计经过整合后,我省的产业基金将由多根手指合拢为拳头,更好地发挥财政资金的引导作用。

    多位业内人士表示,无论是用好产业基金、还是建立完善PPP推进机制,都需要我们在思想观念、体制机制方面做充分准备,不断释放创新活力。

    第一要务是改变传统观念,解放思想。拿PPP来说,它的潜力、价值在很多市县还没有真正受到重视。一些地方甚至在某些领域不愿放权进行市场化运作,阻碍了PPP推广的速度。在这种情况下,必须考虑顶层设计,部门协调联动,改变目前不同部门、不同地区各自为政的局面。

    常锦全建议,为加快PPP推广,政府要统筹规划、综合协调,做好顶层设计。在今后招商引资中,应将PPP项目列为重点。同时,要落实好深化投融资体制改革措施,最大限度地减少审批事项和前置条件,有序放宽管网、配电网、电信、市政、社会服务等领域市场准入,为加大民间投资破除障碍。

    进一步发展政府引导基金,也有类似问题需要解决。

    例如,一些基金在运作中需要管理部门层层审批,与基金市场化属性不相匹配,制约了投资效率的发挥。这需要政府部门充分放权给基金管理人,尊重市场规则,甚至可以考虑尝试建立项目投资的“容错机制”,避免管理人束手束脚、出现有钱投不出去的尴尬。而从制度准备看,全国只有山西在内少数几个省份没有出台支持股权投资基金的发展意见,这也对基金产业发展形成了制约,需要尽快解决。

    发展PPP、基金,还需要完善产权保护制度,依法保障非公有制企业与公有制企业享有平等的财产权。要有序清理废除对民营经济的歧视性规定,保障非公有制经济与公有制经济一样,平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

    只有上述关键问题得到解决,社会资金才会在政府出资引导之后,积极跟进响应,真正使财政资金发挥“四两拨千斤”的作用。记者 张巨峰

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